La vidéosurveillance en France : des zones urbaines aux zones rurales

Rédigé par Antoine Courmont et Jeanne Saliou

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19 novembre 2021


Depuis sa légalisation en 1995, la vidéosurveillance dans l’espace public s’est fortement développée en France. Après les métropoles, les communes de taille plus modestes s’équipent également. Dans cet article, le LINC revient sur les principales dynamiques nationales de développement de la vidéosurveillance. 

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Le développement de la vidéosurveillance en France s’inscrit dans un processus débuté dans les années 90 au cours duquel des dynamiques politiques, règlementaires, technologiques et économiques ont favorisé l’essor de la vidéosurveillance tandis que le débat public sur la question s’est peu à peu tari, même si l’essor de nouvelles technologies de reconnaissance d’image appellent à un débat à la hauteur des enjeux.

 

Le développement de la vidéosurveillance en France

Avant de se déployer dans les espaces publics, la vidéosurveillance a été installée dès les années 80 pour sécuriser des lieux privés, ouverts ou non au public (banques, transports publics, commerce, etc.). En 1991, la commune de Levallois-Perret profite d’un vide juridique pour jouer les précurseurs et installer des caméras dans l’espace urbain. D’autres communes lui emboîtent le pas et la CNIL voit se multiplier les plaintes questionnant la licéité de ces dispositifs. En 1995, le législateur pose les bases de la législation française en matière de vidéosurveillance. A l’époque, la loi suscite la controverse des défenseurs des libertés individuelles. La diffusion de cette technologie est vigoureusement contestée. Ses opposants dénoncent les logiques de surveillance d’Etat et la matérialisation d’un panoptique.

Depuis, progressivement, le cadre réglementaire a élargi les possibilités de mise en place et d’utilisation de dispositifs de caméras dans l’espace public. Les contraintes, et notamment les conditions d’installation, diminuent, tandis que s’accroissent à la fois le nombre de finalités présidant à la mise en œuvre de projets de vidéosurveillance et le type d’acteurs pouvant s’équiper ou accéder légalement aux caméras. L’évolution du cadre règlementaire est ainsi le premier facteur explicatif de l’essor de la vidéosurveillance dans les villes françaises comme le pointe le politiste Tanguy Le Goff.

 

Cadre Légal   
Loi du 21 janvier 1995 Légalisation de la vidéosurveillance
Loi du 23 janvier 2006 Assouplissement des conditions d’installation de dispositifs
Loi du 5 mars 2007
Extension aux EPCI des possibilités d’exploitation des dispositifs
Possibilité de créer des centres de supervision intercommunaux
Loi du 14 mars 2011
Extension des champs d’utilisation et d’exploitation de la vidéosurveillance, renommée vidéoprotection
La CNIL est désormais en charge du contrôle a posteriori des dispositifs
Loi du 18 juin 2014
Possibilité pour les commerçants d’installer des systèmes de vidéoprotection aux abords immédiats de leurs locaux
Décret du 17 septembre 2018
Extension du nombre d’infractions sujettes à vidéoverbalisation
Loi du 25 mai 2021

Extension des services pouvant visionner les images de vidéoprotection

Extension de l’usage des caméras-piétons par les forces de l’ordre

Définition des cas de recours aux drones

Vidéosurveillance ou vidéoprotection ?

Le terme de « vidéoprotection » a fait son apparition au début de l’année 2008. Alors qu’auparavant, celui de « vidéosurveillance » faisait consensus chez les promoteurs et les opposants aux caméras, l’apparition du mot « vidéoprotection » marque un changement de politique : le champ d’application n’est plus réservé à la prévention du risque terroriste mais s’étend à la lutte contre la délinquance à partir de la loi Loppsi 2. Surtout, le choix de ce terme, qui se veut plus rassurant, répond à une logique de communication. Le nom vidéoprotection a finalement été officialisé dans une loi sur la sécurité intérieure en 2011.

La CNIL distingue la vidéosurveillance de la vidéoprotection. Les dispositifs de vidéoprotection filment la voie publique et les lieux ouverts au public et sont soumis aux dispositions du code de la sécurité intérieure. La vidéosurveillance concerne les lieux non ouverts au public (locaux professionnels non ouverts au public).

Dans ces articles, les deux termes seront utilisés indistinctement.

 

Un marché en plein essor

L’évolution de ce cadre règlementaire a accompagné la croissance du marché de la vidéosurveillance. Le marché des « systèmes de sécurité », regroupant la surveillance et la surveillance à distance de systèmes de sécurité et d’alarme électronique (dont les activités d’installation et de réparation) est en forte croissance. Selon les chiffres de l’INSEE, « entre 2010 et 2017, le chiffre d’affaires de ce secteur augmente de 6,9 % par an, deux fois plus vite que celui de la sécurité privée », pour atteindre 2,4 milliards d’euros en 2017. Il rassemblait alors 2 500 unités légales et 16 700 salariés en équivalent temps plein.

 

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La sociologue Elodie Lemaire distingue trois catégories d’entreprises dans ce marché de la vidéosurveillance. Premièrement, les fabricants qui fabriquent le matériel (caméras, enregistreurs, etc.), tels que Bosch Security, Hikvision ou Samsung. Deuxièmement, les distributeurs qui vendent le matériel. Troisièmement, les installateurs, qui installent les dispositifs de vidéosurveillance, et qui sont soit des électriciens, soit, et de plus en plus avec le passage au numérique, des ingénieurs réseaux. A ces trois types d’entreprises, on peut ajouter les bureaux d’études qui accompagnent les collectivités dans les phases préalables (cahiers des charges, appels d’offre, etc.).

Le marché de la vidéosurveillance rassemble ainsi des grands groupes industriels, mais également une multitude de PME locales (cabinet d’étude, installateur, maintenance, etc.). Ces industriels jouent un rôle dans l’essor de la vidéosurveillance en promouvant leurs technologies auprès des élus locaux, au travers des salons des maires ou de prises de contact directes. A Brienon-sur-Armançon, dans l’Yonne (3300 hab., 29 caméras), la municipalité a signé une convention de partenariat avec l’entreprise chinoise Dahua Technology en décembre 2019. En échange d’une promotion des produits de cette entreprise auprès des élus locaux, la facture pour la municipalité a été réduite à 52 000 euros. Une présentation a ainsi été organisée auprès d’une douzaine de représentants des collectivités voisines par les responsables France et Europe de l’entreprise.

Ainsi, outre une politique de sécurité, le développement de la vidéosurveillance s’inscrit également dans le cadre d’une politique économique. Cette politique industrielle de sécurité est soutenue par des représentants des pouvoirs publics à l’échelle nationale et locale. Elle s’entend également en lien avec la recomposition des politiques de maintien de l’ordre.

 

Recomposition des pouvoirs de police : du national au local

Historiquement centralisé autour de l’Etat, le modèle de police français, à l’instar d’autres pays occidentaux, s’est recomposé pour faire face à de nouvelles menaces, et, surtout, pour répondre à un contexte de crise durable des finances publiques. Au fil des réformes, d’autres acteurs (publics, commerciaux, civils) ont été encouragés à participer aux dispositifs de sécurité publique aux côtés des forces de police et de gendarmerie. Cette mobilisation des acteurs privés, des collectivités territoriales et des populations appelées à plus de vigilance est appréhendée par les sciences sociales au travers de la notion de pluralisation (ou multilatéralisation) du policing. Elle ne se résume pas à un processus de privatisation des activités de sécurité, mais elle prend plutôt la forme d’agencements multiples, entre les différentes strates politico-administratives, les acteurs publics et les acteurs privés.

La vidéosurveillance illustre cette pluralisation des activités de police. Outre les acteurs privés et les particuliers qui s’en équipent pour protéger leurs biens, son développement dans les espaces publics participent de la recomposition de l’action de l’Etat et de la place grandissante des maires dans les politiques de sécurité. Ces évolutions sont perceptibles dans les échanges récents entre le gouvernement et les élus locaux. Confrontés à des faits de délinquance, ces derniers réclament davantage de présence policière tandis que l’Etat les incite à recourir davantage à la vidéosurveillance. Grenoble en août 2020, Clermont-Ferrand en mars 2021, Rennes en mai 2021, ces passes d’armes entre les élus locaux de grandes métropoles et le ministre de l’intérieur sont récurrents alors que le gouvernement entend multiplier la signature de « contrats de sécurité intégrée ». Signés par l’Etat et les municipalités, ceux-ci conditionnent des effectifs supplémentaires de police nationale à l’engagement des collectivités de recruter des policiers municipaux et développer des systèmes de vidéosurveillance. De fait, le ministre de l’Intérieur n’hésite pas à blâmer certaines villes pour leur manque de vidéosurveillance. A l’été 2021, Gérald Darmanin déplorait que Marseille est une des villes « où il y a le moins de vidéoprotection ». Emmanuel Macron proposait de financer 500 caméras supplémentaires pour la ville lors de sa visite à Marseille en septembre 2021. Le mois suivant, le ministre de l'intérieur, Gérald Darmanin, en visite à Lyon, déclarait que la ville, qui dispose déjà de plus de 570 caméras, pouvait « faire beaucoup mieux sur le nombre de caméras de vidéoprotection à Lyon. Je recommande au maire, dont c'est la compétence, d'aller vers cela. L'État a fait sa part et est prêt à financer une partie de ces installations ». Le maire de Lyon, Grégory Doucet, rétorque : « L'enjeu, c'est une présence humaine avec des effectifs renforcés. Jusqu'à preuve du contraire, ce ne sont pas les caméras qui permettent d'attraper les délinquants ».

« Durcir la cuirasse pour économiser le glaive ». Comme l’expliquait déjà Charles Pasqua en 1995 pour défendre la légalisation de la vidéosurveillance, cette technologie s’inscrit dans une logique de rationalisation de l’activité policière. Dans un environnement budgétaire limité, la vidéosurveillance doit permettre d’améliorer l’allocation des ressources – humaines en particulier – dont disposent les forces de police. D’autant que si la vidéosurveillance est fortement promue par l’Etat, celui-ci fait porter les coûts d’installation, d’entretien et de maintenance des dispositifs sur les collectivités locales, et en particulier sur les communes. Comment l’Etat parvient-il à faire reposer sur les collectivités l’installation de caméras ?

Si les maires demeurent souverains dans leur décision de mettre en place un dispositif de vidéosurveillance, l’Etat a construit un environnement favorable à leur prolifération. Outre les évolutions du cadre règlementaire qui ont assoupli et élargi les champs d’usage de la vidéosurveillance, un système avantageux de subvention, par le biais du Fonds interministériel de Prévention de la Délinquance (FIPD), a été mis en place pour contribuer aux lourds coûts d’installation des équipements. Ce fonds, créé en mars 2007 pour donner les moyens aux maires de piloter les politiques locales de sécurité, est mobilisé suite à l’élection de Nicolas Sarkozy pour encourager le développement de la vidéosurveillance. En février 2014, selon les chiffres du ministère de l’Intérieur, 2820 communes et 173 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont été accompagnés pour installer 26 614 caméras, pour un montant total de 148,52 millions d’euros de subventions.

Cet encouragement à l’équipement en caméra, et au renforcement des pouvoirs technologiques des municipalités en matière de sécurité, ne marque pas pour autant l’absence de régulation étatique du secteur. La vidéosurveillance est en effet subordonnée à une autorisation délivrée par le préfet, après l’avis d’une commission départementale présidée par un magistrat. L’autorisation est délivrée pour une durée de cinq ans renouvelable. Seules les personnes habilitées peuvent visionner les images qui doivent être conservées pendant une durée limitée (un mois maximum), proportionnée à l’objectif pour lequel le système de vidéoprotection est installé. Les personnes filmées doivent en être informées : ils disposent de droits Informatique et Libertés, notamment d’un droit d’accès aux images. Dans les faits, les commissions départementales de vidéoprotection approuvent très largement les dossiers qui leur sont présentés. Ainsi, selon les chiffres obtenus par les journalistes Clément Le Foll et Clément Pouré, la commission départementale de l’Ain a donné un avis favorable a plus de 99% des demandes examinées entre 2018 à 2020.

 

 

Le contrôle de la vidéosurveillance par la CNIL

Dès le développement des premiers systèmes de vidéosurveillance, la CNIL s’est reconnue compétente sur le sujet sur la base de la loi Informatique et libertés du 6 janvier 1978. La loi d’orientation et de programmation pour la sécurité (LOPS) du 21 janvier 1995, modifiée ensuite par la loi du 6 août 2004, a restreint la compétence de la CNIL en encadrant la vidéosurveillance sur les lieux publics par une procédure d’autorisation préfectorale. Toutefois, face à un essor du nombre de déclarations préalables et de plaintes, la CNIL appelle à la fin des années 2000 à une clarification du régime juridique et à être positionnée au cœur du dispositif de contrôle (pouvoir de contrôle unique pour tous les dispositifs de vidéosurveillance). Ses demandes seront exaucées par la loi d’orientation et de programmation pour la performance et la sécurité intérieure du 14 mars 2011 (LOPPSI2). Alors que le gouvernement en place souhaite multiplier les caméras dans l’espace public, la CNIL est désormais compétente pour contrôler les dispositifs dits de « vidéoprotection », mis en place sur la voie publique ou dans les lieux ouverts au public (magasins, restaurants, etc.) et soumis au code de la sécurité intérieure (CSI).

Jusqu’alors, la CNIL contrôlait uniquement les dispositifs de vidéosurveillance mis en place dans des lieux privés (qui relevaient de la loi « informatique et Libertés » du 6 janvier 1978). Dans ce cadre, la CNIL est alors – déjà – régulièrement saisie par des salariés qui s’interrogent sur les conditions de mise en œuvre des dispositifs de vidéosurveillance par leur employeur. 

A partir de 2011, la CNIL se saisit pleinement des pouvoirs qui lui ont été confiés par le législateur et mène une intense série de contrôles des dispositifs de vidéoprotection. Entre 2011 et 2017, 770 contrôles sont consacrés à ce sujet, et, de 2011 à 2013, cela représente plus d’un tiers des contrôles annuels. Les contrôles visent à s’assurer que les garanties essentielles prévues par la loi (information des personnes, durée de conservation, limitation des zones filmées, sécurité du système, etc.) sont bien préservées. En 2014, tirant le bilan de trois années de contrôle, la CNIL remarque que 15% des caméras filmant la voie publique n’avaient pas été autorisés par le préfet, dans 30% des cas l’information est insuffisante, 15% la durée de conservation des images supérieure à celle autorisée, 30% un manque de sécurisation du dispositif. Enfin, la CNIL constatait des divergences importantes entre préfectures concernant les conditions de mise en œuvre des dispositifs de vidéoprotection ainsi qu’une évolution technologique marquée par le déploiement de caméras « dômes » capables de filmer à 360°.

 

Une politique incitative qui porte ses fruits : une implantation géographique généralisée

Cette politique incitative de l’Etat en faveur du développement de la vidéosurveillance porte ses fruits. Des journalistes et militants dressent régulièrement des palmarès des villes les plus vidéosurveillées. Tous font le constat d’un accroissement du nombre de caméras ces dix dernières années. Ces palmarès se concentrent sur un échantillon de municipalités, sans toutefois dresser de panorama exhaustif du nombre de caméras implantées dans l’espace public. De fait, il n’existe aucun chiffre consolidé à l’échelle nationale : si le ministère de l’intérieur recense les autorisations préalables délivrées par les préfets, les communes ne procèdent pas toujours par la suite à l’installation effective de ces dispositifs. « La connaissance du nombre de caméras effectivement installées reste donc approximative. » comme le déplorait la Cour des Comptes en Octobre 2020.

Fin 2018, la direction des libertés publiques et de l’action judiciaire du ministère de l’Intérieur comptabilisait 60 674 caméras. De leur côté, police nationale et gendarmerie en dénombrait 76 457, hors Paris et petite couronne (à titre de comparaison, on comptait 38 000 caméras sur la voie publique en 2012 et 23 214 en 2010). Si l’on comptabilise le nombre de communes équipées, la diffusion a été massive durant la présidence de Nicolas Sarkozy. Fin 2006, 434 communes étaient équipées selon les chiffres du ministère de l’Intérieur. En 2012, elles étaient 1944. Ces données démontrent également que l’expansion de la vidéosurveillance s’est effectuée majoritairement dans des communes plus petites et plus rurales situées en zone de compétence de la gendarmerie nationale (+59% contre +32% pour les zones police nationale).  

Si l’on s’intéresse aux projets financés par l’intermédiaire du FIPD, on constate également un développement global de la technologie, dans des communes urbaines ou rurales, grandes ou petites. Entre 2012 et 2015, la répartition des crédits FIPD attribués selon la taille de la commune est relativement stable. Les communes de moins de 5000 habitants sont à l’initiative de 40% environ des projets attribués.

Taille de la commune

2012

2014

2015

Plus de 100 000 habitants

3%

3%

4%

10 001 à 99 999 habitants

33%

38%

42%

5001 à 10 000 habitants

22%

18%

17%

1001 à 5 000 habitants

34%

31%

29%

Moins de 1000 habitants

9%

11%

8%

Tableau : Répartition des crédits FIPD attribués pour la vidéoprotection selon la population de la commune (Source : Rapport annuel au Parlement du CIPDR)

Ces chiffres, rassemblant l’ensemble des projets financés, masquent toutefois l’essor de communes nouvellement équipées dans les zones relevant de la gendarmerie nationale. En 2014, 83% des nouvelles communes équipées relevaient de la gendarmerie (78% en 2015). Pour le Comité Interministériel de Prévention de la Délinquance et de la Radicalisation (CIPDR), « Ce phénomène, qui se confirme depuis 2012 s’explique aisément par le fait que le nombre de communes relevant de la police est bien inférieur au nombre de communes relevant de la gendarmerie et que la plupart des communes urbaines ou semi urbaines sont aujourd’hui équipées. Ce développement dans les communes non équipées, parfois très modestes en taille et en densité d’habitants, démontre cependant une adhésion désormais manifestement générale pour cette technologie. » Elle peut également s’analyser, comme le remarque Guillaume Gormand (p. 68), comme le choix, par l’Etat, d’un développement global de la technologie, plutôt qu’une priorisation stratégique sur des territoires soumis à des problématiques de délinquance. De fait, la lecture de la presse locale illustre ce recours généralisé à cette technologie. Mais au-delà de ces dynamiques nationales, comment concrètement la vidéosurveillance vient-elle au village ?  

 


Illustration - Thomas Girin - CC BY-NC-ND 2.0


Article rédigé par Antoine Courmont et Jeanne Saliou